财政包干何去何从

财政包干曾经为加强中央的财力和宏观调控能力，为中央投资事关国家长远利益的重点工程和促进经济能够平衡发展到今天，都起着无可替代的作用。但是，财政包干作为特殊历史下的产物，毕竟有它的时效性和局限性。今天全国各地的经济状况，与作出财政包干决策时的情况已经是天壤之别。

1、财政包干是联产承包责任制的翻版。在当前的财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。在这样的情况下，实现利益的最大化，是地方各级政府的必然追求。缺乏财政收入的事情，地方政府一般没有兴趣。计划生育可以提高效率，发展工业即使破坏环境可以提高效率，城镇化圈地经营城市可以提高效率，而对义务教育、生存保障、科技投入、基础设施等等，很多就是一纸空文。比如计划生育，可以说是用减少人数实现效率优先。因为计划生育不仅有国家的效率，还有基层政府的效益：在计划生育执法的过程中可以给基层财政带来收入。所以他的利益是双赢，既能达到考核的目标，又能给财政带来收入。而公共事业它不仅没有效率，还没有基层政府的效益，不仅不给财政带来收入，财政还要付出，能不付出的尽量不付出。而现在对乡镇政府的考核都是计划生育、社会稳定、财政收入、国民生产总值等，而农民迫切需要的是修路、架桥、治病、上学等，这些东西大多没有列入考核的范畴。

2003年3月20日，32位刚到西安的民工就被警察强行拉到派出所，理由是“没有暂住证”。一直折腾到凌晨4点。每人交了200元的罚款，才放人。其实，这些警察随意抓人的目的就是为了“财政收入”。[1]尽管这是一个新闻的典型事例，却同时是一个普遍现象，举不胜举。就有学者发现：“基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资，在‘扫黄打非’的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性；再如计划生育管理，由于计划生育部门要依靠罚款（现在称社会抚养费）来保障经费开支，一方面用罚款来抑制超生，另一方面又通过保持一定数量的超生来保障罚款的可持续性。我们在调查中遇到了这样的案例，一对青年村民夫妇因为计划外怀孕被罚款3000元，后来因故流产，这对夫妇到乡计生办索要原来的罚款并保证不再超生，但是计生办的处理是：请他们再生一个，罚款就不退了。又如土地管理，不少乡镇的国土管理所的主要经费来源是向农民建房占地收取费用，如果一年内的农民建房低于一定的数额或者是没有多少人违规用地，国土管理所就发不出工资。可以想象，在这种情况下，对于国土管理所而言，控制建房占地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。为什么会发生劣质奶粉事件？由于地方政府的有利可图，只要能够带来财政收入的企业不仅可以办，而且还可以在招商引资的旗号下引进来办。各职能部门只管收费，有些可以办的企业只要给钱就能办证明，管理的唯一内容就是收费，而即使是明明知道法律法规不能办的企业，只是不给许可证而费照收不误或者是以罚款代替许可，只要不被爆光就可以继续经营。

2005年中央一号文件出台后，绝大多数的地方政府，除了眼睛盯着中央，炮声隆隆地发着中央的农业专款外，仍然在全力投入打造着城市，仍然在打着土地是第二财政的主意。又有多少地方政府真正把财政投入倾斜到农村，把三农工作作为重中之重呢？因为对本级政府无利可图，还要倒贴，就自然没有兴趣。难道地方政府没钱？我国连续多年的全社会固定资产投资增长率都超过两位数，增幅明显高于GDP的增长幅度。2003年的全社会固定资产投资达到55118亿元，是GDP增长率的近三倍，占116694亿元GDP的47.2%；但中央项目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方项目却占85.3%，增幅为36.2%。2004年头两个月固定资产投资甚至增长53%，[2]更是以地方主导为主的投资。这些投资有多少用于民生建设？孔善广就撰文提出：为什么我国连续二十多年的GDP增长速度接近两位数，而社会保障仍然未能覆盖到农村？为什么我国人均GDP已超过1000美元，而贫困人口反而增加80万？为什么我国的整体经济实力大幅度提升，而《教育法》和《义务教育法》仍未得到全面落实？总的来说，就是为什么各地固定资产投资增幅一直高于GDP增幅，但于民生项目的投入增长幅度是否有同步增长呢？[3]

周天勇教授在中央党校主办的《学习时报》第324期中指出：过去，由于政府机构和事业无限制膨胀，财政经费不能供养，设置了自收自支，或者自收和拨款相结合的体制。到目前，政府不收费和罚款的机构没有几个，几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款，许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的，导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户，2004年时减少为2350万户，每年平均净减少128万户。就是让政府各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。这些显然违背了政府的基本职能，也阻碍着大量一般就业人员的创业与就业而影响其收入。[4]

2、财政包干是不对等的法律主体之间的“承包”。这种财政包干制度在一定的时期确实调动了地方政府发展经济的积极性，地方的基础设施也得到了空前的发展。但是，一个致命的问题在于，上级政府和下级政府虽然“承包”了，但不是对等的法律主体之间的“承包”。在上下级之间逐渐演变成承包人与发包人的关系后，行政体系无不认同这样的“潜规则”：上级及其部门均有权对下级政府及其部门进行发包，甚至于如石油公司、电力通讯部门都有权通过本级政府为自己对下级政府进行干预来牟取利益，因为政治是经济的集中表现，财政工作是一切行政工作活动的生命线，财政行为就成了政治行为。由于这种发包关系，包头和发包集团占有着社会的政治稀缺资源，既当运动员又当裁判员，既要使本级政权组织的权力本能地追求最大的利益化，又使本人的个人权力本能地追求利益化，把风险尽可能地转移到下级政府。同时，由于要追求最大利益，在发包的责任契约中给予下级的资源和条件就非常有限，风险就很大，违约的概率就自然很大。一旦违约，裁量权就在责任契约制定机关，反过来又促使发包者把责任尽可能地转移给下级。非常时刻，可以丢车保帅，可以杀一儆百，迫使各个下级部门服从自己的政治利益和经济利益。

因此，上级政府和下级政府之间如同发包人与承包人的关系，有的象周王朝的朝贡制度。从省到乡镇，甚至到村的主要负责人，绝大多数均把这个地方当作权力分级承包的自留地，享有经营的绝对自主权。由于政府的事权以及各级政府的事权划分未能予以规范，由于“分税制”财政体制改革的发动者是上级政府，下级政府没有多大的发言权。权力发包人有权单方制定游戏规则：不是按经济发展水平而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长。再通过各种行政法规和文件出台，以“责任制”和“一票否决”相配套，把责任一级一级地传递到乡镇。承包人只有用同样的方法发包给下级，这样层层签订责任状，级级发包，且不管当年经济发展状况如何都必须确保完成。

为什么真实情况难以被上面发现？哪怕是直接上级的主要负责人也掌握不了。由于是承包人与发包人关系，一是趋利避害，二是上级也怕把事情闹大而影响到自己，上下的利益捆绑在一起形成了共同利益。新华社曾经在媒体上发布过一个《重庆10部门为何管不住一个网吧》的文章，记者发现，虽然网吧管理涉及10部门，但“多人管理，无人负责”导致了“黑网吧”的泛滥成害。[5]究其原因：审批管理部门对网吧“只管收钱，不管规范”。平时几乎不检查，逢到上级要检查时才行动，查出问题也只是罚款，且有“内线”的人还能在整治行动前得到消息“提前”规范。

由于本地区的财政是承包了的，多向上争取资金项目，就可以在减少亏损的基层上尽可能多地赢利。有人说，中央的农业投入这么大，而农民却看不到影子，到哪里去了？要么是关系户那里去了，要么是被层层的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一个小小的办事员都可以决定成万上亿元资金的分配，没有监督的权力任意左右了财政资金的分配方向，其中的腐败是必然性而不是偶然性。某个乡镇，一个非常强有力的市长到这里视察一家民营农业企业，作为农业产业化的龙头企业，市长决定从专项资金中给20万元的支持，可是，在市政府某部门领取该资金时，该部门声称按“例规”要5万元的“立项费”，这家企业的老总只得去找市长，该部门在市长的干预下却把钱拨到下属的县级部门，企业的老总与乡党委书记一同到县级部门领钱时，乡党委书记告诉他：我们在上面争取资金时的“例规”一般是20%——40%，有时甚至是50%，你这笔款如果不是市长的专项资金绝对远远要超过好几倍，再说，不是市长到你这里来、不是市长满意也不会有这么一笔资金给你，也就是说，给你这笔钱是偶然性的而非必然性的，为什么一定要给钱给你？虽说有宏观的政策却没有明确的规定，给你的钱体现了领导的个人感情，不给你钱也没有责任，因为与你同样的情况多的是、却没有给钱。所以给你的钱是正确的，有政策依据；不给你的钱也是正确的，也有政策依据。最后书记协调有关县领导签字并请县级部门酒足饭饱后付了2万元的“例规”才终于把钱领出。

与基层政府和部门直接取之于民的非法生存相比，中层以上部门的非法生存危害性更大。国家审计署审计长李金华在2003年度的审计报告中说：“7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元；41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元；有预算分配权的部门年初大量预留资金；部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40.54亿元”。[6]他在《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中说：“审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和‘小金库’以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。”“12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金4.91亿元。”“26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元。”“19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、”小金库“共3.5亿元，主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题，主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等，涉及金额30.86亿元。”[7]

3、财政包干是权责不对等的“承包”。在省以下层面实际运作的财政体制，主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权来运行的。在这种财政体制的中，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。上下政府之间事权划分不合理、不清晰的问题突出，各级政府层层向下下放事权，将支出的责任以行政命令的方式安排给下级政府，导致县、乡两级政府履行事权所需财力严重不对称，矛盾日益突出。比如上级政府常常出台在预算中没有的增支政策，而具体的支出却要下级政府安排，就是所谓的“上面请客，下面买单”。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。[8]

为了规避自己的政治风险和利益风险，上级政权逐级下达各项指标超于客观实际。实际上是变相地鼓励下级政府主要领导人在“政绩工程”和“形象工程”方面的扩张冲动，导致“一个人的政绩，几届人的包袱”诸如此类的现象频繁发生，还容易产生“胆子越大，提拔越快”的激励效应。下级在承包时，无权讨价还价，强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，导致把上下级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小，为上级政府向下级政府推诿事权提高便利，为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供便利，使越是接近基层的政府在政府序列中的越是处于弱势地位，使基层政府在增支和减收两方面不断加大而增加运行成本和财政债务。

国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查表明，到2001年底，这些县累计负债（显性直接负债）163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。在我们调查的山东肥城市，到2003年8月，市（县）级财政的显性直接负债已达5.1亿元，全市（县）人均526.86元，相当于上年农民人均纯收入的16.3%.以山东肥城市为例，该市的经济发展在山东省处于中等偏上。据该市财政局介绍，到2003年10月，该市的全部14个乡镇都存在显性直接负债问题，平均每个乡镇本级政府的显性直接负债，高达500万－1000万元。汶阳镇和安驾庄镇的经济发展，分别居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，两镇的显性直接负债分别为1100万元和551万元，分别相当于当年全镇财政总收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前几年乡镇负债普遍化的趋势，已在县市一级迅速蔓延。以黑龙江省为例，2002年，该省县级政府的一般预算收入共有50亿元，县级政府平均的一般预算收入为7500万元。其中，亿元以上的县仅有12个，占县（市）总数的比重为17.9%；有22个县的预算收入规模不足5000万元，占县（市）总数的比重为32.8%；甚至还有3个县（市）的预算收入不到2000万元。根据甘肃省计委农经处同志的介绍，目前在该省87个县（包括县级市、区）中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1／10左右。2002年，山东肥城市安驾庄镇的财政收支缺口高达1126.3万元，相当于该镇当年完成的财政收入的64.7%.该镇当年到期应还债务67万元，但实际只能偿还53万元。[9]

由于没有剩余价值，基层政府只有非法生存。也由于所承包的各项指标，绝大多数会落空，上级的丢车保卒和杀一儆百的两手交替使用策略，乡镇从政风险系数最高，从而也没有长期打算。根据某党务部门2003年的统计，某省的H市，全市各县（市）区的乡镇党委书记，平均任期不到两年，最多的为三年六个月，最短的只有三个月。因此，使乡镇主要领导把主要精力投入到承包任务中去，既完成上级交办的任务，这样的短期行为，而疏于乡村治理和乡村发展这样的长期行为。一旦无法履行承包条约时，就可以政治挂帅，以示对上忠诚，来赢得发包人和发包集团的信任，以继续获得承包权，再向下发包，也就取得了发包权。有句这样的话可以概括：认认真真搞形式，扎扎实实走过场。通过媒体的造势，使发包人感到自己权力魔杖的神奇，在获得满足快感之后，就自然使用裁量权对下级的承包权予以确认。同时，对不能履行承包条约的指标，发包人对上面又是承包人，为了使自己的承包权不受影响，对一些造假不仅视而不见，而且发放许可证。

关于财政收入虚报的问题，就有学者认为，虽然许多统计资料显示，多数县市的财政收入增长较快；但由于实际的财政收入水分较大、人为隐瞒赤字的现象比较普遍，县乡财政的实际增收状况，并没有像统计资料显示的那么乐观；实际的县乡财政困难问题，比报表数据所显示的往往更为严重。2002年，国家审计署审计的中西部地区10省市49个县（市）中，到2001年底，有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个县累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算所反映的赤字规模（7.2亿元）的147%。中部地区某省一个地级市市长认为，财政收入和国内生产总值、工业产值、农民人均纯收入一起，成为在中部地区虚假成分最高的四项经济指标；财政收入的虚假情况主要发生在县乡两级，尤以乡镇为重。[9]

在现在的行政体系中，如朱总理在安徽遇到的粮仓故事、乡镇企业产值、人平纯收入等，都清楚有虚报成分，但都认认真真地做，假大空有的形式主义，畅通无阻。形式主义成为一种习惯，习惯成为自然的潜规则是，要想得到发包权，作出如行贿这样利益牺牲是应该的；要得到上面的专项资金和项目投入，只要投入和产出有利可图，作为行贿的投入是必要的。在整个社会上，与已无关时，痛恨贪官，一旦需要走捷径，进行不正当竞争时，就需要贪官，民众认为，收了钱，能为自己办事，就是好官。特别是自己赢得了任何人都无法得到的巨额利益，更是再生父母。只有那些收了钱，不为自己办事，或者是没有实现自己目的，投入和产生没有效益，才是坏官。而发包人认为自己的权力就是资源，使用资源就有偿，特别是作为权力发包，更要有偿使用，要发包出去，就要上交利润，于是心安理得，没有良心不安。

4、财政包干是地方政府一把手集权的根源。在财政包干下，在执行国家政策和法律时，就不得不按顺序选择执行，首先承包的是直接上级的利益，这是潜规则，也是承包人权利的来源，否则就随时会失去承包权。所以国家的法律，还不如发包单位的红头文件和主要领导的讲话管用。因而就出现了法律明确的、中央明文规定的，还仍然需要一级一级下达文件，再次确认。依次第二是，不得不考虑自身的生存，自己创收，自己养活自己，即以自身的财政收入增长为目的，最后才考虑民众的利益。而作为基层，特别是中西部地区县乡政权，不仅没有承包利润可得，而且是亏本完成的承包任务。除自身均难以生存，给予民众就成为一句空话。因此，在财政包干下的财政发包，使各级政权特别是基层政权，会有条件地执行国家政策，从而表现出唯利是图的取向，有利于完成承包任务和自身利益的政策积极推进，否则就消极对待。一方面阻断来自上面政令畅通和执行，另一方面阻止来自基层民众的合理诉求，阻塞民意。财政包干下不仅唤醒了省市地方政府的自我利益意识，特别是独立意识，在沿海的发达地区，自我意识，加上丰富而独立的财源，造成地方割据，并有可能变成实在的离心力量。

在承包制的逻辑下，在主要负责人“包头”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成员是“分包头”。在“自主经营，自负盈亏”的财政包干条件下，站在一把手的“责任田”里，“打工仔”和“分包头”就与“包头”形成了雇佣与被雇佣的人身依附关系。在中西部地区的大多数县乡政府，有个普遍认同的观点：发得出工资是不正常的，而只有发不出工资才是正常的。因为，能够发得出工资，既要归功于主要负责人“经营有方”，又是对干部职工的一种恩赐。而发不出工资，并不问心有愧，也不觉得是主要负责人的责任。工资本来是劳动力价格，在市场经济的条件下，付出了劳动力使用价值，却得不到劳动力价值，这样明显违反价值交换的天然法则和严重侵犯公民的天然权利的普遍现象，居然能够在市场经济的现代社会中大行其道，尤其是能够在行政体制内畅通无阻整个社会却是如此熟视无睹，不能不令人惊讶！

如果承包合同未能履行，要由主要负责人承当责任，这就成了主要负责人集权专制的动因和理论依据，也在迫使领导人为了自己的利益而采用专制手段。在这种机制下，县级内部最流行的语言是：“要么交票子，要么交帽子。”县委书记对乡镇书记讲的最经典大会语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任。”面对县里的高压态势，乡镇内部最流行的语言是：“县里要把我（乡政府）搞死，我先把村里搞死！”乡镇书记对乡镇干部和村干部讲的最经典大会语录是：“就是老婆卖×的钱也要拿出来交任务。” 在这种机制下，地方各级领导也希望干部转变作风，但主要是为了如计划生育、社会稳定、收缴税费这样主要工作目标的需要，特别是希望以转变干部作风来达到促进增加财政收入的工作目的。

对于机构改革和人员分流，在任的领导积极性最大，可以说他们是最大的既得利益集团，可以通过改革的利益调整、利益的重新分配来巩固和发展、扩大自己的利益。比如说人员分流了，财政支出压力下降了，在目前财政的支出很不透明的情况下，主要负责人的自由开支就有了更大的空间。对于现在的领导人来说，人多是一个负担。既然农民多是一个负担，干部多了也是一个负担！而非人多力量大，并非人是生产力中具有决定性因素。因为都希望能够实现利益的最大化，而资源有限，人多了竞争性就自然更大，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数。所有，都希望减少别人而不是自己，这个时代的口号是效率优先。作为当权者，也就是既得利益集团制订的游戏规则，在改革的旗号下就轻易地减掉了对方，谁胆敢反对改革呢？

引注：

[1]在中国人民大学的演讲—中国农村制度探讨，胡星斗，光明观察，2003年11月19日。

[2]从目不暇接的地方排名背后看到的问题，孔善广，中国农村研究网，2004年11月24日。

[3]财政税收及政绩考核制度必须改革，孔善广，中国宏观信息，第397期。

[4]当前政府行政和职能改革的八个问题—访周天勇教授，邓聿文，学习时报，第324期。

[5]重庆10部门为何管不住一个网吧，新华社，新华网2004年4月10日。

[6]已有754人次因审计查出的问题受处理，吴坤，法制日报，2004年12月29日。

[7]关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告—2005年6月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，审计署审计长李金华。

[8]三农问题有多少可以归责于乡镇，陈文胜，三农中国，2004年。

[9]县乡财政困难及其对财政支农能力的影响，姜长云，管理世界，2004年第7期。

[作者简介]陈文胜，湖南衡阳人，湖南省社会科学院新农村建设研究中心副主任兼秘书长，《中国乡村发现》执行主编。