中国干部人事制度改革向整体推进---新农村新闻周刊</

中国干部人事制度改革向整体推进

[2007年07月23日] 来源:人民网作者: 佚名点击数: 【字体：大中小】【双击滚屏】

　　党的十六大之后，干部人事制度改革步伐明显加快。短短数年间集中出台了一批法规性文件，这在党的干部工作中实为鲜见。这充分体现了中央大力深化干部人事制度改革、推进社会主义民主政治建设的决心。

　　纵观这几年干部人事制度改革的轨迹可以发现，这项改革已经由局部改革、单项突破进入了全面规划、整体推进的新阶段。[详细]

　　早在1980年，邓小平就指出：从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。同时，他更指出，体制改革，除了反对官僚主义，克服机构臃肿、人浮于事、工作效率低这些毛病外，重要的是选拔人才。他说，体制改革有一个很重要的内容，就是有利于选拔人才。由此，开始了新时期干部人事制度改革的探索。[详细]

□转换指导思想，确立指导方针

　　十一届三中全会到十二大，干部人事工作开始指导思想上的转换，从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心。邓小平、陈云等老同志在多次针对干部人事制度改革的谈话中逐步形成了干部队伍建设的“革命化、年轻化、知识化、专业化”方针。指导思想的转换和党的十二大报告正式把具有强烈时代气息的“四化”方针确立为我们党新时期干部队伍建设的指导方针，从而启动了新时期干部人事制度改革。

　　党的十三大把政治体制改革、特别是机构改革和干部人事制度改革列入重要内容, 提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革, 切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”。这十年的改革为以后中国的发展奠定了坚实的组织基础。

□进行各项各类改革探索

　　在“四化方针”指引下，改革开始以纵向分权和横向分类为内容的探索，下放干部管理权限，实行下管一级的干部管理体制；十三大以后，以建立国家公务员制度为重点，开始探索实行干部分类管理；十四大以后干部人事制度改革在党政机关、国有企事业单位全面展开，并在党政领导干部选拔任用等多项议程上取得进展；以扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督为内容等改革方面取得了比较明显的成效；党的十四届四中全会提出加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，1995年，中央在总结党多年来选拔任用干部工作的历史经验和新时期选人用人的新鲜经验的基础上，制定颁发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部选拔任用工作的重要原则和基本程序作出了明确的规定。

□开始注重总体战略

　　在各项各类制度改革的基础上，干部人事制度改革的整体思路逐步成熟，体现在：

　　■出台了第一部指导干部人事制度改革的《纲要》

　　党的十五大以来，党中央高度重视干部人事制度改革。在前期改革的基础上，2000年6月，《深化干部人事制度改革纲要》颁发，以10年为目标，对干部人事制度改革做出了全面部署，这是我们党建国以来第一次作出深化干部人事制度改革的总体规划。

　　■站在时代高度，提出了人才强国战略

　　党的十六大以后，2003年中央召开了党和新中国历史上第一次全国人才工作会议，把干部人事制度改革置于更高的时代高度和更宽广的世界视野中，提出人才强国战略和今后几年人才工作的战略目标、重大任务等指导性意见，人才工作开始走向全面发展。

□法规相继出台，进入与法律衔接的新空间

　　2002年7月，颁布了经过七年探索，不断修改完善的《党政领导干部选拔任用工作条例》。党的十六大之后，干部人事制度改革步伐明显加快。

　　■成批出台干部人事工作条例、法规

　　2003年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》出台；2004年2月，《2004年－2008年全国党政领导班子建设规划纲要》出台；2004年4月，中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。这5个文件，加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，通称“5+1”文件。2006年1月，《干部教育培训条例》出台；2006年2月，《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》出台；2006年7月，《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》印发实施；2006年8月，《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等3个法规文件正式印发。

　　■开始进入与法律衔接的新空间

　　在干部人事工作法规不断推出的同时，《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起实施，这部建国五十六年来干部人事工作第一部带有总章程性质的法律颁布，是我国干部人事工作史上一件具有重要里程碑意义的大事。

　　继2004年4月出台干部人事制度改革“5+1”法规文件之后，中央2006年又集中出台了5部法规文件：《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》和《党政领导干部任职回避暂行规定》。尤其是后三个法规文件，分别对干部任期，任期内或满的干部调动、交流以及任职回避等问题进行了规范和富有新意的调整，逐步形成我国干部人事完备法规体系。[详细]

□初步形成了干部人事工作法规体系

　　初步的干部人事工作法规体系，之所以称为体系，是因为其中既有宏观法规，又有中观与微观等多层次的法规。2000年6月党中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》，便是新世纪干部人事制度改革的总纲。

　　在这一《纲要》的指导下，2002年7月，党中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，就《纲要》中提出的党政领导干部选拔任用的原则性制度，作出了较为系统的规定，使党政领导干部选任工作走上了规范化、程序化的轨道。2005年4月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，使1993年4月国务院制定的《国家公务员暂行条例》，上升为法律条文。这标志着党政机关干部管理工作也有了规范化、法制化的正式法规。

　　随后，党中央又于2004年和2006年集中出台了两批具体的法规文件，就党政干部选任、管理工作中的11个环节，包括公开选拔、竞争上岗、全委会票决制、辞职、辞职从事经营活动、清理企业兼职、任期、交流、任职回避、诫勉谈话和函询、述职述廉等作出了可操作性的暂行规定、办法、意见。这使党政干部选任管理工作中的具体环节也有了法制化、程序化的条文。

　　上述宏观、中观与微观方面的系列法规文件，与2003年12月颁发的《党内监督条例（试行）》、2006年3月印发的《干部教育培训工作条例（试行）》、2006年7月印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等法规文件一道，构成了初步的干部人事工作法规体系，为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证。

□干部人事工作法规体系的鲜明特征

　　■为干部人事工作提供了制度保证

　　纠正原有的干部人事工作中的重大缺陷，一方面需要我们解放思想、更新观念，树立与社会主义现代化相适应的崭新理念；另一方面更需要改革不合时宜的干部人事制度，为优秀人才脱颖而出，克服用人上的不正之风创造条件。而这一切条件中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的因素，便是建立一整套干部任免、管理、监督的组织制度。新时期干部人事工作法规体系的建立，为这一组织制度的建立奠定了强有力的基础。

　　■体现了科学化、民主化和制度化

　　实现干部人事工作的科学化、民主化和制度化，是干部人事制度改革的目标。新世纪干部人事工作法规体系体现了这一目标。其科学化表现在：确立了党政干部、国有企业、事业单位等三大类干部的分类体系，初步划分了不同类型干部的考核评价指标及选任、招聘等管理方式。其民主性表现在：把党管干部原则与群众公认原则、依法办事原则统一起来，着力扩大群众在干部工作中的知情权、参与权、选择权和监督权。其制度化表现在：把干部人事工作中的每一道环节，都力求从原则性的规定进展到程序化、操作性的细则上来。

　　■开始触及到了干部人事工作的“核心”部位

　　所谓“核心”部位，就是干部人事制度改革的焦点与难点问题。如：决定党政主要领导干部的主体，已规定由党的常委会改为全委会票决制。这是对党内重大问题决策权的改革，也是理顺党内权力机构的职能与关系的重大调整。

　　党的十六大以来，党中央高度重视干部人事制度改革，作出了一系列重大部署。各地区各部门各单位积极探索，大胆实践。干部人事制度改革在整体推进中不断深化，初步形成了相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事制度体系。[详细]

□1.5万余人通过公开选拔走上领导岗位

　　从2003年到2006年底，全国共公开选拔党政领导干部1.5万余人，其中厅局级390余人，县处级3800余人；通过竞争上岗走上领导岗位的干部共20余万人，其中厅局级500多人，县处级2.8万人。有的地方探索厅处级联考、分类选拔的方式改进和完善公开选拔工作，即省（区、市）、市（地）联合公选厅、处级领导干部，统一发布信息、统一组织报名、统一考试阅卷，统一公布结果，规范了操作，整合了资源，降低了成本。一系列扩大民主的措施进一步扩大了选人视野，拓宽了选人渠道，丰富了干部选拔方式，促进了优秀人才脱颖而出。

□干部综合考核评价体现科学发展观

　　干部考核工作在创新中不断完善，为选准用好干部、形成正确的用人导向发挥了重要的基础性作用。中央组织部在试点基础上，研究制定的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，在地方领导班子换届考察中普遍运用，实现了考核评价制度的重要突破，既进一步扩大了民主，又体现了正确的用人导向，发现和选拔了一大批善于领导科学发展的优秀干部。同时，党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法也在抓紧试点。各地还普遍加强了对干部的平时考核和定期考核。

□6824人自愿辞职、引咎辞职和责令辞职

　　着力健全干部退出机制，推进干部能上能下取得新进展。党政领导干部辞职制度和职务任期制度的建立和实施，是推进干部能上能下的重要措施。2004年以来，全国自愿辞职、引咎辞职和责令辞职领导干部共有6824人，其中引咎辞职305人，责令辞职1204人，引咎辞职和责令辞职的县处级以上领导干部有245人。在地方领导班子换届工作中，各地按照任期制的相关规定，对任期届满的干部不再提名，民主推荐得票不过半数或在全委会述职中获赞成票不过半数的领导干部也不再继续提名。

□国有企业领导人员分层管理体制初步建立

　　国有企业和事业单位人事制度改革不断推进，符合社会主义市场经济体制要求和企事业单位特点的人事制度逐步建立。以建立健全领导人员选拔任用、激励和监督机制为重点，国有企业人事制度改革全面推进。结合国有资产管理体制改革，国有企业领导人员分层管理体制初步建立。以建立健全国有大型公司董事会为重点，健全完善公司法人治理结构的工作稳妥推进。以推进公开招聘为突破口，积极探索国有企业选人用人新机制，面向海内外公开招聘高级经营管理者取得良好成效。以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，事业单位人事制度改革取得了积极进展。

□干部人事工作制度相互配套有机衔接

　　制度建设成果显著，干部人事工作的科学化、民主化、制度化水平得到了新的提高。把改革成果和实践经验及时用制度巩固下来，是近年来干部人事制度改革的一个鲜明特点。仅党政干部制度改革方面，2004年，中央印发了公开选拔、竞争上岗等“5+1”法规性文件；2005年，中央印发了诫勉谈话和函询、述职述廉两个法规文件，全国人大常委会审议通过了《公务员法》；2006年，中央印发了《干部教育培训工作条例（试行）》及职务任期、交流、回避等法规文件，这些法规文件与《深化干部人事制度改革纲要》、《干部任用条例》等法规文件一起，初步形成了相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事工作制度体系。

●公推公选：

干部选任中的增量民主

　　大民主，是干部制度改革的一项主要任务，也是干部选拔任用的重要价值追求。近年来，江苏、四川、江西等地积极探索试行公推公选，取得一定成效。可以将公推公选看作是干部选拔任用工作中的增量民主。具体体现在以下几方面。

　　1、多方参与，切实扩大初始提名等核心环节上的民主。目前干部选用中的民主推荐、考察、任免决定等程序的论证性色彩强，若未发现重大问题，一般不会影响正常任用。因此干部人选的初始提名权非常重要。事实上选人用人上的不正之风和腐败现象，往往也是从初始提名上打开缺口的。公推公选以民主推荐形式，把干部人选的初始提名权直接交给干部群众，实实在在地扩大了这一核心环节上的民主。

　　与此同时，我们对现阶段干部群众的民主参与要有一个正确认识，不能理想化、超前论。

　　2、逐轮差额遴选，把民主选择贯彻全过程。民主的本意是多数人做主，“做主”的形式往往是群众或群众委托的代表，依据自己的意愿在若干个选项中作出民主选择。公推公选中干部人选逐轮差额产生，较好地体现了民主选择的应有作用。公开透明地逐轮向社会公布选拔情况和胜出者，差额性民主筛选在干部选用的全过程中产生了至关重要的作用。

　　3、以人为本，实现民主公开的有序竞争。公推公选把公开选拔、竞争上岗中的面试发展成为驻点调研基础上的演讲答辩，使入围人选能够在公开平等的条件和环境中，全方位地了解和感知选拔岗位的职责要求，与干部群众实现面对面的互动了解。这提高了演讲答辩的质量和效果，又避免了以往结构化面试的单调和浅显，实现了更高层次的深度竞争。同时，公推公选积极鼓励干部个人自荐、党员自发推荐，促使干部从被动接受组织挑选向自我举荐转变，干部对岗位的意向性选择得到尊重。更为重要的是产生了积极的“涟漪效应”，干部对个人仕途发展的主动性、独立性选择明显增强。

　　4、依法办事，推进社会主义政治文明。不积跬步，无以至千里。民主不会一蹴而就，扩大干部工作民主、建设社会主义政治文明，必须始终坚持党的领导，顺时应势，循序渐进，增量发展。从各地试行的情况看，公推公选程序严密，依法照章，既与《干部任用条例》规定的原则、程序和要求相一致，充分体现法治精神；又努力扩大干部群众有序的政治参与，把党管干部的原则、民主选择的机制和公平竞争的方法有机地结合起来。[详细]

●公选领导干部存在问题的

对策与思考

　　从实践情况看，公开选拔容易碰到一些关系和问题比较难把握，如公选职位的“热”与“冷”，参选“门槛”的“高”与“低”，考试中的“分”与“能”，考察结果的“真”与“假”等等。从以下几个方面入手将有助于这些问题的解决。

　　突出导向性。公开选拔作为推进干部人事制度改革的重要成果之一，能否保持强大的生命力，关键取决于干部群众对它的认同度。提高干部群众对公选工作的认同度，根本是要突出它的导向性，让民主、公开、竞争、择优选拔任用各级领导干部成为必然、趋势和共识，并在全社会形成鲜明的导向。

　　注重科学性。公开选拔这一干部人事制度改革举措，必须在有关原则的指导下，结合实际，针对问题，不断改进、完善，才能始终充满生机活力。要合理确定参选条件。充分考虑到基层干部的实际，不宜过分强调年龄、学历、专业等方面的要求，加大公选中干部参与的广度。要科学设定考试内容。

　　坚持制度化。坚持把公开选拔作为今后选拔任用各级领导干部的主要形式，逐步实现公选工作的定期化、经常化。扩大公选范围，在条件允许的情况下，尽可能拿出更多“热门”的、吸引力强的职位进行公开选拔，既可以扩大参与面，保证公选质量，更可以消除干部群众对公选工作的一些模糊认识，扩大在干部群众中影响力。[详细]
　

●正确认识干部“下”的问题

　　目前干部群众中对“下”的问题仍存在一些认识上的偏差，不得不引起我们的高度重视。

　　一是对“下”的政策认识有偏差。一些干部没有认识到“能上能下”是干部的正常调整和变动，没有树立起正确的权力观、是非观和荣辱观，严重存在“上荣下辱”、“下必有错”、“没有功劳有苦劳”等陈旧观念。

　　二是对“下”的干部个人认识有偏差。由于社会上对干部“下”的问题上有偏差，使得“下”的干部要承受来自社会、家庭、同事、亲友等多方面压力，背上沉重的思想包袱，在心理上不平衡，感觉抬不起头来。

　　三是对“下”的范围和标准认识有偏差，误以为被组织定为“下”的干部，或是犯有严重错误，或是不称职，或是非降职不可。

　　四是对“下”的方式和渠道认识有偏差，误认为“下”的干部都是被组织处理或撤职查办的干部。

　　五是对“下”的人事安排认识有偏差，误认为“下”的干部从此被“一棒子打死”。

　　要不断加强宣传教育和舆论引导，让广大干部群众正确认识到干部“能上能下”是干部人事制度改革的内在要求，努力营造有利于领导干部“能上能下”、“能进能出”的社会环境。[详细]
　

●严防干部考察失真及

“带病提拔”

　　与过去一些官员“先升后腐”有所不同，“边腐边升”的问题成为近年来被查处腐败官员的一个突出特点，这使得一些地方干部考察失真问题引人关注。

　　干部考察失真和“带病提拔”问题严重，贻害无穷，不但伤及干部任免法规制度的威严，更重要的是损害党和政府的形象，在人民群众中造成恶劣影响。

　　现实中，导致干部考察失真以及干部“带病提拔”、“带病上岗”的原因很多，但最重要的还是不严格按制度规章办事。在一些地方和单位，不是干部考察考核的项目指标不够科学，不是干部任用管理的规章制度不够全面，而是这些规章制度没有得到很好的贯彻落实，特别是某些“一把手”不按制度规章办事。要切实防止干部考察失真，避免“带病提拔”，需着重维护干部管理和任免制度的严肃性、权威性，在强化执行力上下功夫。

　　应当看到，一些干部的腐败问题隐藏得比较深，他们往往很善于伪装自己，甚至把自己打扮成“廉洁无私”的“人民公仆”。对待这样的干部，即便有群众举报，也不容易一下子搞清楚，再加上这些腐败分子人为设置种种障碍，使得查处工作相当困难。这就需要有关方面切实加大反腐败工作力度，提高监管水平，对任何违规问题、腐败线索一经发现、确认、核实，都要一查到底，深挖案源，绝不姑息。要把深化干部人事制度改革和抓好反腐倡廉工作机制创新有机结合起来，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对干部管理制度执行情况的督促检查，加大对用人失察的问责力度。[详细]

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