贫困人口数量及其现状

记者：有关统计数据显示2003年底，我国农村绝对贫困人口比2002年底增加了80万，贫困发生率也比上年上升了近0.1个百分比，这是从上个世纪90年代我国贫困人口数量逐年下降以来首次出现贫困人口增多的现象。请问，这现象背后真正的原因是什么？

李小云：进入新世纪以来，我国农村贫困人口数量减少的速度正在减慢，八七扶贫攻坚阶段，每年平均贫困人口减少600万左右，而2001年和2002年年平均贫困人口仅减少200万左右，到了2003年，农村贫困人口出现了自改革开放以来的首次“不减反增”的情况，年末农村贫困人口总数为2900万，比2002年增加了80万。但由于贫困监测覆盖范围的有限以及统计方法上的误差，我国实际农村贫困人口要多于政府公布的统计数字，估计两者之间大约相差30%左右，我国农村贫困问题仍然十分严峻。

究其根本原因，主要有：1）经济增长带来的反贫困的边际效益日益减少。目前我国经济增长主要集中于技术和资本密集型产业，经济发展的运行依然在向工业化、城市化偏倾的道路上，农村发展依然是工业化发展的一种策略，农村发展的内在需求被忽视，农村人口很难从这种发展中获得就业机会和收入的提高；加上国家层次的利益分配机制的不合理，农村人口更加难以从经济增长中受益。2）以地区发展为核心的开发式扶贫模式不能惠及农村贫困人口，不同利益集团寻租行为使得扶贫资源的渗漏十分严重，农村贫困人口直接受益于扶贫资金的比重不足50%。3）以收入为标准的对贫困人口的测量不能反映农村贫困人口生计的脆弱性，因此在自然灾害、疾病、市场波动等事件的影响下农村低收入群体极易出现返贫。

记者：有数据显示全国农村有2600万贫困人口，根据你的调查，我国现在到底有多少贫困人口呢？是怎么算出这一数据的呢？

李小云：对于贫困人口数量的测量，国际上通常采用两条贫困线，1美元购买力平价的低贫困线和2美元的高贫困线，一般来说中低收入国家习惯采用2美元高贫困线，穷国使用1个美元的低贫困线。而目前我国采用的贫困标准是国家统计局根据世界银行推荐的方法计算而得，2003年低贫困线为637元，低于国际低贫困线，仅相当于国际低贫困线的60%左右；高贫困线为827元，仅相当于国际低贫困线。如此严格的贫困标准将很大一部分的农村贫困人口排除在外，导致了过分乐观地判断了我国的贫困问题，在国际上引起了很大争议。

如果严格按照国际1美元的标准，我国的贫困人口目前为1.6亿左右，贫困发生率为12.5%。根据我国目前的经济发展状况和综合国力，在贫困人口监测上应该采用采用国际通用标准，即用1美元标准测定绝对贫困人口数量，用2美元的标准测定相对贫困人口数量，从而有利于客观的实事求是地反映农村贫困状况，同时也有利于说服国际社会中国仍然是发展中国家，以便继续获得更多的国际支持。

我国的贫困线标准过低不仅在一定程度上掩盖了我国扶贫工作的艰巨性，同时也造成了我国对扶贫工作的过于乐观，过低的脱贫标准也就使得那些刚刚解决温饱问题还不能可持续发展的低收入群体很快被排斥在扶贫干预活动之外，而实际上这些群体的生计仍然保持着极高的脆弱性，极易出现返贫情况，扶贫不稳定和返贫率成为今后扶贫工作的一个新的特征。2003年低收入群体返贫率达到了30%，返贫人口将近为1747.5万，仅河南、安徽、陕西、黑龙江四省因自然灾害返贫人口数量超过了200万人，低收入群体的生计脆弱性成为扶贫工作的难点和重点。因此转变扶贫战略目标，从摆脱贫困转变巩固扶贫成果，提高低收入群体的生计稳定性应该是今后我国扶贫工作的重要内容和首要目标。

记者：联合国开发计划署2005年《人类发展报告》这样描述地区不均衡、贫富不均衡：“如果贵州是一个国家，那么它的人类发展指数仅刚刚超过非洲的纳米比亚，如果把上海比作一个国家，其人类发展指数则与发达国家葡萄牙相当。”可见，中西部地区经济实力还是比较薄弱，经过扶贫,现在总体情况如何?

李小云：虽然在八七扶贫攻坚计划阶段以及我国新世纪头五年的扶贫干预下，贫困农村基础设施建设和公共服务条件都有所改善，以行政村为单位的贫困监测数据表明，贫困村的通路率、通电率、通电话和电视信号率都达到了80%以上，但是村级公路质量低下、供电不稳定、电压低以及电话和电视信号仅通到村委会所在的主村的情况在贫困村还屡屡皆是，在西南以及其他等自然村多且分散的山区贫困村，出行交通问题仍然是制约当地农村发展的主要障碍。

在卫生扶贫工作的推动下，贫困村卫生室的数量有了显著提高，但提供医疗服务水平并没有明显改善，简陋而不符合医疗卫生标准的卫生室、短缺和不完善的医疗设备以及医务水平很低的卫生员等贫困村的医疗卫生条件显然不能满足贫困农民看病的需求；

随着村校的不断整合以及撤乡并镇、税费改革带来的乡村财政危机，使得大量的贫困村小学处于瘫痪的地步，贫困村小学危房比重高达22%左右。绝大部分贫困村都没有生活垃圾处理场所、统一的房屋建设规划、上下水排灌系统等等，并且其村集体经济大都处于崩溃状态，依靠贫困村自己的力量建设社会主义新农村是不可能的，因此建议国家将社会主义新农村建设的重点放在贫困村，加大对贫困村的投入力度，贫困村的建设和投资标准要以新农村的基本要求来设计，而不是根据财政扶贫资金的总量进行平均分配，撒胡椒面。如果按照目前的财政扶贫资金规模，使全国十几万个贫困村能够在短期内改变现状，那也是不可能的，因此加大对贫困村的投入也是非常必要的。

扶贫机制面临的问题

记者：你曾说过，开发式扶贫还难以从根本上缓解农村的贫困人口数量，现行的以县为基础的瞄准机制带来了严重的偏离后果。为何这么说呢？

李小云：根据《财政扶贫资金管理办法》，中央财政扶贫资金要90%用于国家级贫困县，也就是说只要戴上“国定县”的帽子，每年就能获得几百万甚至上千万的无偿财政扶贫资金。在这比巨额无偿资金的诱惑下，县级的价值判断也相应发生了扭曲，争取获得“贫困县”的帽子成为其“政绩”之一；当资源变得稀缺时，资源配置过程中的博弈极容易导致“寻租”现象的出现。

这种以重点县为基础的扶贫资金的分配机制很难克服资金分配过程中出现的“寻租”行为，资金流向名义重点县，甚至“经济强县”的情况如果说还是一种制度的缺陷，而实际上这种制度本身存在的合理性也令人质疑，取消重点县才是我国扶贫工作中应该重点考虑的问题。长期社会经济的高速发展的辐射作用以及我国扶贫工作的努力，我国贫困人口的分布已经从80年代初期的普遍贫困逐渐向乡村集中转变。

据一些扶贫官员和学者估计，1992年8000万贫困人口中有2300万生活在非贫困县中，而2000年全国3000万绝对贫困人口中，只有不到60％分布国定贫困县中，还有将近40%生活在非贫困县中；2001年扶贫工作重点县的调整也没有改变重点县只覆盖了仅约50%的贫困人口的事实；2002年全国确定的14万8千个贫困村的分布在全国1861个县中，这远远超出了592个重点县的范围，因此按照扶贫工作重点县来分配扶贫资源的做法剥夺了生活在非重点县中的贫困人口获得扶贫资源的权利，使得扶贫这项旨在加强社会公正的政府行动在一定程度上还加强了社会不公；已经不适应我国农村贫困分布更加分散和在县以下层次上集中的趋势。同时按重点县分配扶贫资源也忽略了不同重点县之间贫困问题和贫困深度的差异，平均分配资源造成了贫困深度深的县获得的相对扶贫资源短缺，扶贫工作犹如“蜻蜓点水”，难以发挥实际作用。

记者:目前普遍存在资金太少又太分散，部门多，漏洞大等问题，您认为应该采取哪种约束机制来减少扶贫资金的渗漏呢？

李小云:项目制的分散多头管理使得扶贫资金难以发挥缓贫的功能，在今后的扶贫工作如何整合政府扶贫资源则成为扶贫工作努力的方向。

要解决各项资金的整合问题，除了需要界定部门和地方政府在扶贫中的职责、统一规范资金分配和管理的政策和法规以外，在源头上整合政府用于扶贫的资金尤为重要。中央统筹安排扶贫资金的分配和使用，所有的扶贫资金最好由一个部门统一管理，以便于集中使用。如果中央政府各部门能够在扶贫方式上达成共识，比如确定整村推进作为新阶段扶贫的一种有效方式，可以在国务院扶贫开发领导小组的协调下，将中央扶贫资金、中央财政投入贫困地区的专项资金切块形成“整村推进扶贫资金”，直接按规划下达到重点村。各业务部门按其专业性质和职能对资金的使用行使技术指导和行政监督的权力。

对开发式扶贫模式的反思

记者：有人说，推进村级瞄准、集中各种财政扶贫资源进行整村推进的扶贫方式是一种可行的方式。请问你如何看待开发式扶贫模式？

李小云：我认为有必要对这种扶贫模式进行反思。据我了解，在以地区发展为核心内容的开发式扶贫模式下，财政扶贫资金和以工代赈资金主要用于贫困地区的基本生产生活条件和基础设施的建设，大多不能直接投向贫困农户的生计发展需求；而信贷扶贫资金中也仅有20%左右用于小额信贷，直接面向贫困农户，而且贫困农户往往无法获得；因此贫困农户能够直接的受惠于扶贫资金的比例非常低，这种开发式的扶贫资金的使用方式很难让2900万农村绝对贫困人口受益。同时，2001年新的扶贫开发纲要明确提出新世纪的扶贫工作要到村到户，确定了扶贫工作的村级瞄准战略，伴随着参与式村级发展规划系统在全国范围内的推广和普及，全国确定了14万8千个贫困村，并计划在10年内分三个阶段分别实施村级发展规划，从而促进贫困社区的生计发展，因此扶贫到村到户成为今后扶贫资源的主要投向。

但是从实际情况来看，以村级发展为主要内容的贫困社区的生计发展规划在很多地方是流于形式，缺乏捆绑资金的到位，并没有实现村级发展规划运作的初衷和目标，因此在今后的扶贫工作中将村级扶贫规划法制化，各种扶贫资源均按照扶贫规划进行捆绑匹配，社区基础设施、卫生、教育、生产生态恢复等各种项目均按照村级规划的条款进行安排，实现贫困地区在社区水平上的发展。

记者：信贷扶贫对于过去改善农村贫困起到了很大的作用，但是贫困人口不能获得贷款已经成为不争的事实，农业银行作为商业性银行，如何让穷人获得金融资本服务业？

李小云：农业银行在现行改革的进程中无法有效地支持贫困人口数量大，额度小的资金需求，源于其比较高的管理成本；农业银行目前在农村进行信用等级评估中，大部分贫困群体都处在三级或四级，无法具有担保条件的有效客户，虽然农行正在进行一系列的改革，但是让商业银行承担政策性职能的弊端已经成为一个严重的问题，如何让穷人获得金融资本服务业是我国目前扶贫工作应该思考的一个问题。

除了加强信贷资金服务于贫困农户的力度外，增加直接面向农户的扶贫资金的投向力度十分必要，让贫困人口能够直接受益于扶贫资金，这可以通过三个方面来实现：一是建立面向2000万农村低保人口建立农村低保安全基金，按人均补足年收入827元计算，平均补400元，需要80亿元，从而体现社会主义优越性；二是建立旨在为有生产能力的贫困农户提供银行担保的安全基金，将部分财政扶贫资金变成信用担保金，增加贫困农户的信用资产，从而保证其能获得金融信贷的支持；三是建立扶贫能力建设基金，用于新的扶贫方式和模式的探讨以及扶贫系统工作人员的能力建设以及进行系统全面和动态的扶贫监测。

记者：采用整村推进的扶贫方式的主要目的是什么？如何把整村推进这种模式逐渐完善成为贫困村的以新农村建设为中心的综合发展计划？

李小云：就整村推进而言，它是新时期我国农村开发式扶贫的三大重点内容之一。主要目的是利用较大规模的资金和其它资源，在较短的时间内使被扶持的村在基础和社会服务设施、生产和生活条件以及产业发展等方面有较大的改善，并使各类项目间能相互配合以发挥更大的综合效益。从而使贫困人口在整体上摆脱贫困，同时提高贫困社区和贫困人口的综合生产能力和抵御风险的能力。虽然有数据显示，整村推进对于我国扶贫工作的贡献是显著的，整村推进村农户的收入增长比非整村推进村高8-9%，并且在生产性基础设施和社会服务设施方面的改善也同样显著。

但是从目前在这些整村推进村开展的扶贫项目情况来看，扶贫方式十分单一，仍然只局限于搞一些小型的建设活动，如村内道路的平整、饮水条件改善、修沼气池、三清三改之类，对于改变贫困村不发展的状况收效甚微；从投入到整村推进的资金情况来看，绝大部分地区仅仅依赖有限的财政发展资金，平均达到村级的资金量仅为34万，仅占到村级建设资金需求的15%；而在目前的体制安排下，整村推进建设一个村的周期为3年，3年一满，这些贫困村就很难再得到扶贫资源的支持了。鉴于整村推进模式的有效性，建议在今后的扶贫工作中，不仅要将整村推进作为扶贫工作的主要方式，也要作为建设社会主义新农村建设的主要方式，将目前已经花了巨大的人力物力财力制定出来的贫困村发展规划完善成以新农村建设为中心的综合发展规划，将其作为全部支农资金使用投向选择的依据，加大对贫困村的投资力度和强度，使得整村推进成为真正意义上“建设一村、发展一村”。

两点建议

记者：对于如何进一步搞好扶贫工作，你有哪些好的意见和建议？

李小云：我个人认为，一是应进行引入非政府组织进行扶贫开发和农户资金自管的试点。

就目前来说，为了减少中央财政扶贫资金的流失，防止财政扶贫资金的被挪用，中央及地方政府对资金实行专户管理、封闭运行、县级报账。

这一制度相比过去而言，监管力度更加严格，但是也暴露出其弊端。监管层次繁多，监管权限过于集中，无法避免不同地区、不同部门在获得资金方面合理寻租，同时地方政府可以利用其监管权限，对资金的使用作出有利于其挪作他用的制度性规定。某些地方对财政扶贫资金的双重征税，充分说明现行的监管体系缺乏资金使用方的有效监督，从而使得监管出现缺位。

因此对于非政府组织参与扶贫工作和农户资金自管的呼声目前在学术界和实践层面越来越高，一些国际驻华机构也在这方面开展了一些尝试，但是大部分国际驻华机构的资金都属于技术援助资金，它们能提供工作经费，但真正的运用到村级发展的资金还要依靠国内，现在在江西省三个县的非政府组织参与扶贫工作的试点其工作经费来自亚洲开发银行，但是村级规划的实施经费仍然是预算内的财政发展资金，鉴于目前还没有一套完整并被证明行之有效的程序和方法来保证非政府组织参与扶贫就会必然成功，因此如果以现有的资金来进行这方面的试点，所有的风险都由这些贫困村的村民来承担，显然是不公平的；同样对于农户自管资金的尝试也同样存在着潜在的风险，因此，建议中央财政能够单独设立一项资金用于这两种扶贫资金管理模式的探索，进行试点活动，总结经验，从而进行推广，提高扶贫资金的使用效率。

二是在新世纪扶贫工作中，将农村绝对贫困人口和低收入人口分别采取保护式扶贫和开发式扶贫的战略。

关于开发式扶贫，在新世纪之前，我国的贫困状况比较普遍，在这种情况下，采取以区域发展和瞄准绝对贫困人口的开发式扶贫对缓解我国普遍性的贫困问题是十分有意义的，进入新世纪以后，我国的贫困问题在更小范围内集中，绝对贫困人口所占比重大幅度下降，因此继续以瞄准绝对贫困人口的开发式扶贫势必在瞄准上存在着难以克服的困难，因此也就造成了在瞄准上的障碍，而在新世纪，由于自然灾害以及统计标准过低等方面造成的低收入人口的反贫问题成为贫困的一个新特点，同时低收入人口在我国农村人口所占的比重也比较高，因此应有针对性地解决贫困人口的问题，把我国扶贫事业推向一个更高的阶段。