给市镇的自然发育松绑

　　究竟是由民众自发地进行城市化，还是由行政权力催生城市？

　　现代化必然意味着城市化，这一点无可置疑。那么中国究竟该如何实现城市化？自80年代以来，学术界一直在争论这一问题。有人主张优先发展大城市，以充分利用聚集效应；有人主张优先发展小城镇，这是农业大国城市化的惟一选择。这样的争论不能说没有意义，但在这些讨论背后有一种十分强烈的理性与权力的自负：专家或者政府有能力事先知道中国应当走什么样的城市化道路才最好，且政府可以用权力强制所有地区走那条被人发现的正确道路。

　　不过，在现实中，权力的支配十分强大，上面的争论其实没有多大意义了。大城市和所谓的“小城镇”都在发展，但基本上都是权力造城运动的产物，两种城市化模式其实也就没有什么实质性区别了。

　　权力造城运动的畸形格局

　　一个城市看起来要像个城市的样子，需将必要的资源用于城市基础设施建设与公共品供应。按照目前的制度，只有建制市才能够享有相应财政资格。而建制市的设立，完全是行政当局的事情。省城、地级市自然地享有建制市的地位，驻于该城市的省政府、市政府对其下辖的市县又享有几乎不受节制的权力，包括在财政谈判中居于绝对优势地位，因为它掌握着下辖市县官员的升降大权。而每级都要创造好看的政绩，这其中十分重要的一点就是造出一座现代化的城市。

　　在这样的制度框架下，每一级政府都致力于利用权力把自己所能控制的资源投入到自己驻在的城市。地级市政府所在的城市除了自留资源外，市政府还可以利用其权力，集中全市资源用于发展该地级市。县政府也努力争取把本县变成建制市，即便不是建制市，县政府也会利用其权力汲取全县资源发展县城。

　　90年代以来城市化进程，走的就是这样一条权力主导之路。城市化当然有自然演进的因素，但也有太多权力主导的成分。由于权力本身是上下森严的，所以，城市也被人为地划分为三六九等。占据权力最高位置的城市占有最大优势，于是，国际大都市层出不穷，由此往下，大城市迅速膨胀，中等城市急剧扩张，曾经被视为小城镇的县城也差不多发展成中等城市了。

　　可以说，中国过去十几年的城市化是权力掀起的造城运动的产物，这样的城市化进路，看似捷径，但这些繁荣的城市很可能缺乏必要的历史、文化、社会、经济诸力量的支持。另一方面，中国因此而在城市化进程中损失了很多，付出了很多机会成本。没有市建制、而很可能具有城市之种种自然要素的县城的发展，普遍受到地级城市的限制，普通城镇又受到县城的剥夺。即使它们已经具有城市之实，也无法享受城市的财政待遇，不能筹集用于基础设施建设的资源。

　　这样的进程形成的城市格局必然是畸形的，那就是头重脚轻。本来，这些普通城镇如果具有起码的基础设施，就可以吸纳大量人口。但由于这些城镇的资源被居于权力上位的城市夺走而无法建设基础设施，移出乡村的人就沿着城市级次向上流动，纷纷涌入地级市、省城、大城市及所谓的国际化大都市。大城市为了保卫自己本来就紧张的基础设施，必然倾向于利用现有户籍制度，设置那些违反宪法的人口流动壁垒。这一壁垒固然阻止了乡村、外地人口流入本地，反过来又阻止本市人口分流。于是，在大多数人口还没有城市化之时，种种城市病就已经闹得不可开交了。

　　面对这些问题，不论是学术界还是政府，恐怕不能不思考关于城市化的一个根本问题：究竟是由民众自发地进行城市化，还是由行政权力催生城市？